發(fā)布日期：2011/9/29 14:42:39瀏覽次數(shù)：8498
代建制是一種由項(xiàng)目出資人委托有相應(yīng)資質(zhì)的項(xiàng)目代建人對(duì)項(xiàng)目的全過程或若干階段進(jìn)行管理，并按照建設(shè)項(xiàng)目工期和設(shè)計(jì)要求完成建設(shè)任務(wù)，直至項(xiàng)目 竣工驗(yàn)收后交付使用的項(xiàng)目建設(shè)管理模式。代建制在2004年7月國(guó)務(wù)院頒布的《關(guān)于投資體制改革的決定》中明確提出，同年9月，國(guó)家發(fā)改委召開全國(guó)投資體 制改革工作會(huì)議在全國(guó)范圍內(nèi)逐步推廣，11月建設(shè)部發(fā)布了《建設(shè)工程項(xiàng)目管理試行辦法》。
代建制的特點(diǎn)是項(xiàng)目管理模式由過去的工程自管型小生產(chǎn)管理向項(xiàng)目專業(yè)化大生產(chǎn)管理轉(zhuǎn)變，項(xiàng)目的工程技術(shù)及管理手段也趨于現(xiàn)代化。
一、央企工程項(xiàng)目代建管理現(xiàn)狀
目前代建制主要在非經(jīng)營(yíng)性政府投資項(xiàng)目中推行，企業(yè)投資中代建制采用較少，但中央直屬企業(yè)采用工程項(xiàng)目代建并不少見，特別是在投資重大的交通運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè) 施項(xiàng)目中被屢屢采用，在蘇中江都機(jī)場(chǎng)、中交集團(tuán)北京懷柔111國(guó)道、昆明新機(jī)場(chǎng)、上海虹橋機(jī)場(chǎng)西區(qū)工程、安徽新機(jī)場(chǎng)的建設(shè)中都能見到代建制的推廣實(shí)施。
央企工程項(xiàng)目代建管理主要是由央企項(xiàng)目業(yè)主(建設(shè)單位)通過招標(biāo)方式選擇專業(yè)化的項(xiàng)目管理單位(代建單位)，負(fù)責(zé)項(xiàng)目的投資管理和建設(shè)實(shí)施，但由于央企企業(yè)性質(zhì)的特殊性，項(xiàng)目代建單位一般無法參與可研立項(xiàng)，代建的組織實(shí)施基本是從初步設(shè)計(jì)階段開始。
二、央企工程項(xiàng)目代建優(yōu)點(diǎn)和問題
1.中央企業(yè)采用代建制突破舊有工程項(xiàng)目管理方式，代建制的實(shí)行促使央企投資工程“投資、建設(shè)、管理、使用”職能分離，把過去由建設(shè)單位(使用單位)承擔(dān) 的職責(zé)在建設(shè)期間劃分出來，以專業(yè)化的項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)代替建設(shè)單位行使建設(shè)期項(xiàng)目法人的職責(zé)，將傳統(tǒng)管理體制中的“建用合一”改為“建用分開”，并割斷建設(shè) 單位與使用單位之間的利益關(guān)系。這樣可以有效地提高項(xiàng)目管理水平，有效地控制質(zhì)量、工期和造價(jià)，保證財(cái)政資金的使用效率，在一定程度上遏制了工程建設(shè)領(lǐng)域 腐敗的發(fā)生。同時(shí)可促進(jìn)央企做大做強(qiáng)主業(yè)，無需擔(dān)心基礎(chǔ)設(shè)施拖主業(yè)后退。
(1)由于大多數(shù)中央企業(yè)都不是以項(xiàng)目建設(shè)為主業(yè)的，其工程項(xiàng)目長(zhǎng)期以來，基本上都是通過組建臨時(shí)基建班子(如基建辦、工程指揮部等)進(jìn)行建設(shè)管理。這 些基建班子通常缺乏應(yīng)有的建筑技術(shù)和工程經(jīng)濟(jì)等相關(guān)背景知識(shí)，不完全清楚投資規(guī)律和基本建設(shè)程序，不能掌握并運(yùn)用先進(jìn)的項(xiàng)目管理方法。同時(shí)，基建班子一般 在項(xiàng)目建成后隨即撤銷，在建設(shè)中積累的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)不能轉(zhuǎn)為技術(shù)資源，供后續(xù)項(xiàng)目借鑒。
(2)中央企業(yè)因項(xiàng)目管理經(jīng)驗(yàn)不足容易造成項(xiàng)目“超投資、超規(guī)模、超標(biāo)準(zhǔn)”，除自身管理這個(gè)因素外，關(guān)鍵是缺乏有效的投資約束機(jī)制。使用單位、施工單位 及其他與項(xiàng)目有關(guān)的利益群體都是“三超”的受益群體。代建制將增強(qiáng)項(xiàng)目建設(shè)各方的責(zé)任意識(shí)，通過職責(zé)分工，使項(xiàng)目建設(shè)各方之間互相監(jiān)督。特別是央企委托代 建單位，在提出項(xiàng)目功能和建設(shè)要求后，其主要工作就是對(duì)代建單位的監(jiān)督，有利于自覺規(guī)范投資管理行為。
(3)工程項(xiàng)目建設(shè)一直是“權(quán)利尋租、腐敗高發(fā)”的溫床，中央企業(yè)也不例外。采取代建模式后，央企建設(shè)單位不再介入項(xiàng)目前期服務(wù)、建設(shè)施工及材料設(shè)備采購 等環(huán)節(jié)的招標(biāo)定標(biāo)活動(dòng)，代建單位可以在公開、公平、公正的環(huán)境下進(jìn)行招標(biāo)、定標(biāo)，這將有利于遏制腐敗事件發(fā)生，從根本上杜絕腐敗工程。
2.雖然央企采用代建制取得了不錯(cuò)的成效，但作為一種制度和模式，并不意味著有了它，一切問題就迎刃而解了。目前央企“代建制”模式管理中還存在一些問題難以解決。
(1)代建單位介入項(xiàng)目時(shí)間不恰當(dāng)，往往造成嚴(yán)重的后遺癥。按目前常見的運(yùn)作模式，由于代建單位基本無法參與央企工程項(xiàng)目投資決策立項(xiàng)，并且通常只是參與初步設(shè)計(jì)階段的實(shí)行或在建設(shè)項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)工作完成后才介入項(xiàng)目建設(shè)，由此可能留下隱患。
(2)目前央企代建制的運(yùn)作實(shí)施還缺乏必要的法律法規(guī)的保障，缺乏明確的配套制度和規(guī)范。①現(xiàn)行的國(guó)家法律法規(guī)并沒有賦予代建單位代建過程中項(xiàng)目法人的 責(zé)任與義務(wù)，不能夠因?yàn)閷?shí)行代建制項(xiàng)目法人的責(zé)任與義務(wù)而產(chǎn)生轉(zhuǎn)移。所以當(dāng)代建行為的法律關(guān)系不清時(shí)，代建的雙方走入了僵局，扯皮、糾紛、責(zé)任推卸等情況 就會(huì)發(fā)生。②目前與代建制配套的制度基本沒有，而且代建制與現(xiàn)有的條條分塊的建設(shè)工程管理制度相互交錯(cuò)，很難融合。③由于缺乏法律法規(guī)和配套制度的保障， 代建制很少得到各級(jí)政府和建設(shè)相關(guān)管理、備案部門(規(guī)劃、建交委、環(huán)保、消防、質(zhì)監(jiān)等方面)的認(rèn)可，實(shí)際操作過程中遇到很多困難。④代建單位履行職責(zé)的過 程中，存在與建設(shè)單位、監(jiān)理單位工作內(nèi)容重疊交叉，其中包括對(duì)前期工作項(xiàng)目審批、招投標(biāo)、對(duì)外協(xié)調(diào)、設(shè)備材料考察等工作內(nèi)容的分工，以及發(fā)生的費(fèi)用由誰承 擔(dān)，在工程質(zhì)量、進(jìn)度、投資控制以及工作協(xié)調(diào)上職責(zé)不清等問題。
(3)因客觀條件的約束。央企在采用代建制管理模式中還存在選擇代建單位局限性大，代建單位積極性不高等問題。①目前代建單位的總體實(shí)力不強(qiáng)，很多代建機(jī) 構(gòu)都是從原來的建設(shè)單位、工程咨詢機(jī)構(gòu)、建設(shè)監(jiān)理公司、工程承包公司等轉(zhuǎn)型過來的，其經(jīng)濟(jì)實(shí)力、人員隊(duì)伍素質(zhì)、內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)等各方面不能完全達(dá)到專業(yè)代建 相應(yīng)的水平。且代建單位總體資質(zhì)不高、資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)沒有完全統(tǒng)一明確，這必然造成央企選擇代建單位局限性非常大。②代建費(fèi)沒有專門財(cái)務(wù)列支的科目，只能列入 “建設(shè)單位管理費(fèi)”科目，通常不超過項(xiàng)目總投資的1.5%。這么低的代建收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)很難吸引高水平的代建單位參與項(xiàng)目代建的競(jìng)爭(zhēng)中。
三、促進(jìn)央企項(xiàng)目代建發(fā)展的幾點(diǎn)建議
1.針對(duì)代建單位介入項(xiàng)目時(shí)間不合理的現(xiàn)象，中央企業(yè)應(yīng)轉(zhuǎn)變觀念，讓高水平的代建單位融入到企業(yè)的投資決策中來，盡可能爭(zhēng)取在項(xiàng)目建設(shè)初期決策立項(xiàng)階段 介入，引入行業(yè)的專業(yè)化思路，減少投資分析結(jié)論與實(shí)際情況的偏差，提高項(xiàng)目的投資收益率。因?yàn)楣こ添?xiàng)目前期的決策對(duì)項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)性的影響達(dá)到90%以上，代建 管理的發(fā)展也應(yīng)循著“抓前期”這個(gè)方向優(yōu)化，代建工作應(yīng)提前至可研決策階段，最起碼也應(yīng)在方案設(shè)計(jì)招標(biāo)階段開始介入。
2.完善代建制法律法規(guī)和相關(guān)配套制度，確立代建制度的法律地位，明確代建法律關(guān)系，落實(shí)代建責(zé)任與義務(wù)，讓建設(shè)單位和代建單位利益統(tǒng)一，形成項(xiàng)目工程 代建管理的單一業(yè)主。同時(shí)在現(xiàn)有的項(xiàng)目法人制、建設(shè)監(jiān)理制、招投標(biāo)制等制度的基礎(chǔ)上形成代建制的配套制度，對(duì)代建制市場(chǎng)的開放、監(jiān)管主體、代建制單位的設(shè) 立條件和資質(zhì)審查、代建制的適用范圍和實(shí)施程序、代建制管理項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與控制、代建制項(xiàng)目的業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)等方面作出明確規(guī)定。
3.代建單位應(yīng)不斷提高代建項(xiàng)目管理水平，特別是為央企開展代建的單位更應(yīng)不斷提高行業(yè)的工程項(xiàng)目專業(yè)管理水平，增加人員配備，并保持其組織機(jī)構(gòu)的合理 性，制定相應(yīng)的人員考核激勵(lì)、培訓(xùn)計(jì)劃，加大從業(yè)人員素質(zhì)培養(yǎng)的力度，提高從業(yè)人員的綜合素質(zhì)，增強(qiáng)企業(yè)的核心競(jìng)爭(zhēng)力。央企應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況拓寬選擇代建單 位的范圍，合理調(diào)整代建收費(fèi)模式，建議由目前的按建設(shè)單位管理費(fèi)收費(fèi)模式向工程量清單計(jì)價(jià)模式轉(zhuǎn)變，提高代建單位積極性。同時(shí)在項(xiàng)目流程的初、中、末三 期，結(jié)合時(shí)間、成本、質(zhì)量三大工程目標(biāo)，建立完整的績(jī)效評(píng)估體系，實(shí)時(shí)評(píng)估代建單位的績(jī)效，進(jìn)行與之相對(duì)應(yīng)的獎(jiǎng)懲，并將評(píng)估結(jié)果作為今后代建項(xiàng)目招投標(biāo)的 重要衡量指標(biāo)。
(作者：唐 崧 中國(guó)東方航空股份有限公司)